por Deborah James
Febrero 23, 2024
Original en inglés: https://cepr.net/whats-at-stake-at-the-wtos-13th-ministerial-conference-this-month-in-abu-dhabi/
Del 26 al 29 de febrero de 2024, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) acogerán la XIII Conferencia Ministerial (CM13) de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Al cónclave de los gobiernos de 164 países se sumarán Timor Oriental y Comoras, las dos primeras naciones que se incorporan al grupo desde 2017.
Está en juego una batalla entre dos visiones sobre el papel que debe cumplir la OMC, como el órgano normativo más poderoso del mundo en la economía global.
¿Debe acaso esta institución expandirse como un organismo cada vez más influenciado por las grandes empresas y sus intereses, en el que a los países ricos se les permite fijar las agendas, imponer mecanismos de negociación a su favor y dejar a su suerte a los países más pobres -y al propio multilateralismo- en el basurero de la historia?
¿O deberían los miembros de la institución reconocer en cambio las restricciones y limitaciones que suponen las normas actuales que se le imponen a las economías en desarrollo, incluidos los perjuicios y daños causados a las/os trabajadores, las/os agricultores y el medioambiente mundial, y aumentar las flexibilidades para que estos países puedan utilizar el comercio para impulsar su desarrollo?
Declaración Ministerial
Los debates sobre la Declaración Ministerial ilustran muy claramente lo que está en juego. Los países ricos pretenden llevar a la OMC en una dirección más beneficiosa para las empresas y menos multilateral, y para ello han lanzado dos ataques principales. En primer lugar, cambiar las normas de funcionamiento de la OMC. Tras la consigna de ‘reforma de la OMC’ y el eufemismo «Reform by Doing» (reformar haciendo), muchos países desarrollados, con el apoyo de la directora general, procuran que responda aún más a los intereses de las grandes empresas y que los países en desarrollo tengan menos posibilidades de participar en las negociaciones en condiciones de igualdad. Y en segundo lugar, están negociando acuerdos plurilaterales para sustituir el multilateralismo y el consenso requerido e imponer un orden aún más neoliberal, a pesar de la resistencia de muchos países en desarrollo.
En los últimos años, la ‘reforma’ de la OMC se ha afianzado como un objetivo clave de sus quehaceres. Pero en lugar de operar para que la institución responda mejor a las necesidades de los miembros que reclaman mayores márgenes de maniobra en materia de políticas para el desarrollo, las iniciativas actuales deben entenderse como una cooptación del concepto de ‘reforma’ para así cercenar la capacidad de los países en desarrollo de negociar colectivamente.
Los países desarrollados han propuesto cambios como en el texto tales como impulsar ‘deliberaciones’ en lugar de ‘negociaciones’. La negociación es uno de los pilares fundamentales de la OMC, junto con la fiscalización y la observancia del cumplimiento de sus normas, pero las «deliberaciones» no tienen base jurídica en la OMC. Ese cambio pretende eludir un requisito fundamental de la OMC según el cual sólo pueden emprenderse negociaciones con un mandato consensuado.
Otra estrategia de ‘reforma’ de la OMC sugiere sustituir el consenso exigido por el Acuerdo de Marrakech que dio nacimiento a la OMC, por una idea inventada de ‘consenso responsable’, lo que significa que si un país en desarrollo suficientemente valiente y políticamente independiente como para oponerse a la agenda de los países ricos (con el apoyo de la mayoría de los demás) decide hacerlo, con ese criterio vago se lo podrían impedir o se le haría irrelevante. Sin embargo, en virtud del poder político duro y puro que ostentan, Estados Unidos o la UE preservarían la capacidad de bloquear lo que se les antoje.
Otro aspecto adicional de la ‘reforma’ es incrementar los requisitos de fiscalización y presentación de informes, que a los países en desarrollo ya les resulta difícil cumplir a cabalidad.
Luego está la falta de resolución de la parálisis del Mecanismo de Solución de Diferencias (MSD), impedida por Estados Unidos. El problema fundamental del MDS no es que se haya extralimitado con respecto a Estados Unidos. Es que todo el sistema casi siempre toma partido en contra de las normas de interés público del demandado, y a favor del derecho a “comerciar” de una gran empresa. En 46 de los 48 casos en los que los países intentaron defender su normativa pública basándose en las excepciones de interés público contempladas en la OMC, el órgano decidió a favor del «derecho a comerciar» en lugar que el «derecho a regular» o reglamentar. El problema estructural es que el órgano resuelve con base en las normas de la OMC, pero las normas no responden al propósito de prosperidad compartida y desarrollo sostenible.
La secretaría de la OMC ha instigado y secundado estas iniciativas generando más informalidad en la estructura, por ejemplo no llevando actas, no celebrando reuniones formales de los órganos delegados y no designando presidentes/as seleccionados por los miembros para esos órganos. El propósito de todas estas artimañas es aumentar el poder de la directora general, la Dra. Ngozi Okonjo-Iweala, y de la Secretaría, al tiempo que disminuyen la rendición de cuentas y la transparencia ante los miembros.
De hecho, las negociaciones sobre el texto de 60 páginas propuesto sobre la reforma de la OMC se llevaron a cabo mediante discusiones informales, sin la documentación, los procedimientos y la participación normales en la OMC, y con un presidente no elegido por los miembros. Esto no cumplió con el mandato de la OMC como organización dirigida por sus miembros.
Además, la directora general creó un Grupo Consultivo Empresarial que es un canal directo de influencia empresarial en sus funciones. (Un Grupo Asesor de la Sociedad Civil paralelo, propuesto por la Cámara de Comercio Internacional para darle un barniz de paridad, fue seleccionado a dedo por la Secretaría y por ende no refleja en absoluto la experticia y el trabajo de incidencia de la sociedad civil mundial referido a la OMC).
Margen de maniobra en materia de políticas para el desarrollo
Tras la etiqueta de ‘reforma de la OMC’, los países ricos también están impulsando un cambio permanente en la estructura de las disposiciones sobre Trato Especial y Diferenciado (TED). Tales disposiciones dan un margen de flexibilidad a la aplicación de las normas actuales perjudiciales, y sin esas disposiciones los países en desarrollo nunca habrían permitido que se creara la OMC. Los cambios pretenden sustituir los derechos de los países en desarrollo a las flexibilidades y el poder de negociar como grupo, por el requisito de que soliciten y justifiquen individualmente cualquier recurso al TED. Los países ricos podrían entonces aprobar o bloquear el uso de esas disposiciones.
Es importante destacar que, desde la creación de la OMC, los países en desarrollo han constatado que muchas de las normas son contrarias a sus necesidades de desarrollo económico. Las normas de liberalización del comercio de la OMC fueron diseñadas por los países ricos para beneficiar a las economías que ya gozan de ventajas competitivas. Sin embargo, las economías de los países en desarrollo siguen condicionadas por los efectos del colonialismo, la trampa de los recursos, la desindustrialización prematura y las políticas de austeridad impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
En consecuencia, han pedido cambios en las normas de la OMC cuya aplicación les perjudicaba, desde el momento en que se creó la organización. Un conjunto reducido de estas propuestas se incluyó luego en el programa de Doha para desarrollo en la Ronda de Doha, como incentivo para presionar a los países en desarrollo a aceptar otros asuntos impulsados por intereses empresariales. Se trata de flexibilidades que estos países podrían utilizar para promover su desarrollo, garantizando que se beneficien, por ejemplo, cuando las empresas multinacionales extranjeras ingresan a sus economías, en lugar de tener que someterse a avalanchas de importaciones masivas que acaben con las industrias locales. A la fecha, de las más de 100 propuestas planteadas originalmente, del programa de desarrollo sólo quedan 10 propuestas específicas referidas a algunos de los acuerdos.
Desgraciadamente, durante los 23 años transcurridos desde el lanzamiento de la Ronda de Doha que estableció el mandato para estas negociaciones sobre el programa de desarrollo, los países desarrollados, especialmente Estados Unidos, se han opuesto sistemáticamente a la agenda de desarrollo y la han bloqueado.
Los países en desarrollo también están bregando para incluir en la Declaración Ministerial un texto que reconozca su necesidad de margen de maniobra en materia de políticas para la industrialización y la transformación estructural, que es y ha sido el objetivo clave de la Unión Africana y otras agrupaciones regionales desde hace muchos años. Los países en desarrollo también han propuesto texto que crearía ciertas flexibilidades para que los países en desarrollo puedan responder a las crisis. Dada la avalancha de crisis generadas en el exterior –desde la crisis financiera hasta la COVID-19, los desastres climáticos y la actual crisis de la deuda— y que se originaron en los países ricos, no parece descabellado que soliciten algunas flexibilidades a la aplicación de las perjudiciales normas de la OMC. Los países en desarrollo no tienen acceso a las mismas herramientas, tales como la expansión monetaria, a las que sí pueden recurrir los países ricos para lidiar con las crisis.
Sin embargo, y a contramano, ahora es la UE que llega incluso a apropiarse de parte de la terminología y acepciones del «margen de maniobra para políticas de desarrollo» del Grupo Africano, para afirmar que la UE necesita dicho margen de maniobra –¡mientras sigue bloqueando las demandas de los países en desarrollo!
La muerte del multilateralismo y el auge de las Iniciativas Conjuntas
La segunda artimaña a través de la cual los países ricos están intentando que la OMC sea aún más pro-empresarial es tratando de imponer el «multilateralismo flexible.» Después de la CM11 en Buenos Aires en 2017, los promotores de la expansión de la OMC decidieron lanzar «Iniciativas de Declaración Conjunta», o JSI por su acrónimo en inglés, que son sencillamente negociaciones plurilaterales sobre temas de importancia para los países ricos y sus grandes empresas. Carecen del mandato de negociación que exige el Acuerdo de Marrakech e incluyen algunos temas que los miembros acordaron explícitamente no negociar hasta que concluyera la Ronda de Doha. Por tanto, son ilegales en la OMC. En la actualidad son innumerables las Iniciativas Conjuntas que se están negociando ilegalmente, y la Secretaría de la OMC se ha empeñado en apoyar perniciosamente estas iniciativas empresariales, en perjuicio de la función multilateral de la OMC. La inclusión en la Declaración Ministerial de formulaciones que legitimen las JSI implicaría un deterioro del multilateralismo aún mayor, en desmedro de los países en desarrollo y las políticas de comercio orientadas al desarrollo.
Una Iniciativa Conjunta sobre la «Facilitación de las Inversiones» ha sido presentada como «buena para el desarrollo». Pero la verdad es que impondría obligaciones y procesos que limitarían la capacidad de los países para garantizar que la inversión extranjera impulse el desarrollo, y les daría a los inversionistas extranjeros el derecho a comentar y presionar en contra de anteproyectos de leyes que no sean de su agrado, sin imponerles a aquellos ningunas responsabilidades nuevas o adicionales. El texto se acordó en julio. La copresidencia del grupo ha anunciado planes para su adopción en la CM13 como acuerdo plurilateral que requiere el consenso de todos los miembros. Por eso China, otro de los abanderados, ha ejercido enorme presión política sobre otros países en desarrollo en los últimos meses para que lo firmen. Dada la reacción mundial contra los acuerdos vinculantes en materia de derechos de los inversionistas y el fracaso que han demostrado las normas de inversión vinculantes durante décadas a la hora de generar inversiones para el desarrollo, este es otro ejemplo de cómo la OMC va en dirección opuesta a la evidencia y a la opinión mundial.
Sin embargo, en una acción alarmante y sin precedentes, en la reunión del Consejo General del 14 de febrero, la directora general de la OMC –que no es miembro– increpó a Sudáfrica e India por oponerse al ingreso del acuerdo de facilitación de las inversiones a la OMC. Ambos países aducen numerosos fundamentos legales conforme a los cuales ese acuerdo no se ajusta a las normas de la OMC referidas a las negociaciones y acuerdos plurilaterales. Estas disposiciones jurídicas nunca se han utilizado porque los acuerdos plurilaterales siempre fueron tratados con extrema cautela dentro del sistema multilateral.
Por ejemplo, al hacer énfasis en el carácter multilateral de la OMC en el momento de su fundación, los miembros insistieron en que cualquier acuerdo plurilateral sólo puede aceptarse con el «consenso explícito» de los miembros, garantizando así que cualquier miembro tuviera derecho a oponerse a su ingreso. Si estas normas se echaran por tierra, la OMC podría utilizarse para introducir casi cualquier acuerdo que un grupo de miembros desease, actuando en interés de sus grandes empresas.
Del mismo modo, algunos miembros acordaron en diciembre de 2021 una Iniciativa Conjunta sobre la reglamentación nacional de los servicios, que limitará la capacidad de los países para regular los servicios a nivel nacional en sus economías. Todavía no ha entrado en vigor, porque Sudáfrica e India se han opuesto a los intentos de ingresarla con calzador en la OMC mediante el uso indebido de listas de compromisos y exenciones. En un momento en que muchos países están ampliando el papel del Estado, tanto en la prestación de servicios públicos como en la regulación más estricta de sectores como el financiero y el digital, este acuerdo pretende anteponerse y evitar la creciente supervisión democrática de los servicios e impulsar en cambio una reglamentación menos prescriptiva y más favorable a las grandes empresas.
La Iniciativa Conjunta sobre el comercio electrónico, a menudo llamado comercio digital en inglés, ha sido minuciosamente analizada y criticada por la sociedad civil como la pretensión de las grandes empresas de tecnologías basadas en la información y los datos, de apoderarse y asumir el control de la (des)regulación de la economía digital. Varios capítulos de este acuerdo ya fueron concluidos o están a punto de concluirse en el primer tramo de un acuerdo plurilateral. Pero Estados Unidos asestó un duro golpe a la posible conclusión del acuerdo completo al retirar su apoyo a las disposiciones clave que garantizan la globalización de los flujos de datos e impiden que los gobiernos puedan exigir la divulgación del código fuente. El Congreso estadounidense está deliberando actualmente sobre la reglamentación de la inteligencia artificial (IA) y las grandes empresas de tecnologías asociadas, y las normas propuestas en esta JSI impedirían muchos aspectos de esa reglamentación. Esto ha servido de gran aviso para otros países; los que se han mantenido al margen de esta Iniciativa Conjunta deberían alegrarse de su clarividencia. Los que se sumaron deberían aprovechar la oportunidad para retirarse ahora. Mientras la sociedad civil aplaude esta medida democrática, la poderosa maquinaria de presión y cabildeo de las grandes empresas tecnológicas está operando a toda marcha. A pesar de haber avanzado mucho más en la reglamentación de este sector, la UE aún no ha rescindido su apoyo a las disposiciones que socavarían su regulación.
Los promotores de la OMC también están cooptando el lenguaje de la inclusión para imponer Iniciativas Conjuntas sobre micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyME) y género. La idea es desplazar a los ‘países’ como unidad definitoria o decisoria, y erosionar así cualesquier protecciones jurídicas que los países en desarrollo hayan podido preservar en la OMC. En tal escenario, un país como Uganda no podría utilizar su contratación pública para, por ejemplo, apoyar a sus propias empresas locales; tendría que gastar dinero de sus impuestos en MiPyME extranjeras y en empresas extranjeras de propiedad de mujeres y abrirles su mercado de contratación o compras públicas. Se trata de una enorme apropiación del concepto de ‘inclusión’ –y la directora general ha organizado un panel sobre este tema en sesión plenaria el primer día de la XIII Conferencia Ministerial, aunque no cuenta, una vez más, con un mandato acordado en la OMC para debatirlo.
Medioambiente y comercio
Los EAU también acogieron el pasado mes de noviembre la reciente Conferencia de las Partes (COP ) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Últimamente, la OMC ha desplegado mucha retórica en torno a la «sostenibilidad» y el «clima», pregonando que «el comercio puede ser parte de la solución» al cambio climático. Pero la verdad revela que esta retórica encubre una agenda contrapuesta. Hay varias Iniciativas Conjuntas que se están negociando disfrazadas de ‘comercio y medioambiente’. Estas iniciativas suelen enfocarse en aumentar el comercio de forma tal que beneficie a los países desarrollados que las proponen, en lugar de abordar los impactos nocivos de los patrones de comercio actuales en el clima.
Un posible acuerdo es el Diálogo informal sobre los plásticos y el comercio de plásticos ambientalmente sostenible. Mientras los Estados miembros de la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente negocian un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plásticos, un acuerdo de la OMC podría obligar a los países a aceptar, en nombre de la «economía circular», el ingreso de plásticos contaminantes a sus territorios, vertidos por países ricos. El gran número de grandes empresas que participan en las negociaciones de este acuerdo potencial, que contrasta con los escasos recursos de una o dos organizaciones defensoras del medioambiente, es otro presagio de mal agüero –una señal de cómo la OMC ha abierto sus puertas aún más a la cooptación empresarial. Hay otra serie de negociaciones que se están llevando a cabo en el marco de los Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental (DECSA, o TESDD por sus siglas en inglés).
En paralelo y fuera de la OMC hay otras negociaciones en curso. La mejor manera de explicar el anteproyecto de Acuerdo sobre Cambio Climático, Comercio y Sostenibilidad (ACCTS, por sus siglas en inglés) es como la utilización del lenguaje ambiental para impulsar la misma vieja agenda de liberalización. Este acuerdo pretende liberalizar una lista de bienes ‘ambientales’ y servicios ‘ambientales’, además de reformar potencialmente los nocivos subsidios a los combustibles fósiles y establecer directrices voluntarias sobre el etiquetado ecológico. Pero la lista de tales bienes suele estar pensada para beneficiar los intereses exportadores de los países proponentes, más que para mejorar el acceso a productos que podrían mitigar la crisis climática. Y no dice nada acerca de la gran cantidad de emisiones que genera el incremento del comercio. De manera semejante, la lista de servicios ambientales es tan extensa que representa una puerta trasera para la liberalización de los servicios a la que se oponen la sociedad civil y los países en desarrollo desde hace décadas.
Estos acuerdos no contemplan derechos primordiales de los países en desarrollo que sí están consagrados en los acuerdos ambientales multilaterales, en particular el Principio de las Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas (PRCD, o CBDR por sus siglas en inglés), y son en consecuencia motivo de gran preocupación para los países en desarrollo.
En sentido contrario, cualquier acuerdo que realmente promueva tanto la equidad como la sustentabilidad ambiental se centraría en restringir las patentes y otros tipos de propiedad intelectual perjudiciales y excesivos consagrados en los acuerdos de la OMC, frente a los cuales la solución sería una exención para las tecnologías verdes a nivel mundial con el propósito de promover la transferencia de tecnología. El Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2022 publicado por la UNCTAD esboza una agenda de comercio y medioambiente ‘positiva’, que también reclama recursos financieros y generación de capacidades técnicas para construir infraestructuras climáticamente inteligentes. El Informe sobre comercio y desarrollo 2023 publicado por la UNCTAD subraya además la necesidad de «revisar los acuerdos comerciales internacionales existentes a fin de abrirle espacio a políticas que permitan a los países rediseñar sus perfiles de producción, consumo y comercio para afrontar los desafíos globales contemporáneos».
Por último, los países en desarrollo están planteando inquietudes frente al despliegue de medidas unilaterales para combatir el cambio climático. En concreto, expresan malestar por el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) aplicado por la UE y los subsidios por un monto de $369.000 millones de dólares USD aprobados en Estados Unidos por la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés). Ambas medidas parecen vulnerar las normas de la OMC al discriminar a los productores extranjeros. La UNCTAD estima que el CBAM reducirá las emisiones de carbono mundiales en no más que el 0,1%, a la vez que reducirá en $3.400 millones de dólares USD los ingresos reales mundiales, generando al mismo tiempo un aumento de los ingresos de los países desarrollados equivalente a $2.500 millones de dólares USD y una disminución de los ingresos de los países en desarrollo que asciende a $5.900 millones de dólares USD.
Es esencial que los miembros de la OMC reconozcan los efectos nocivos del comercio y adopten disposiciones para promover la masificación de las tecnologías verdes en los países en desarrollo, en lugar de utilizar la OMC para promover pretensiones de liberalización utilizando la retórica de la ‘sostenibilidad’.
Negociaciones multilaterales bloqueadas: Acceso a medicamentos
Es más que indignante que algunos países ricos bloquearan la aprobación de una exención de las patentes monopólicas, consagradas en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), que restringieron el acceso de los países en desarrollo a las vacunas, pruebas de diagnóstico y tratamientos para la COVID-19 durante toda la pandemia y hasta el día de hoy. En 2022, los miembros llegaron a un acuerdo sobre algunas disposiciones, pero sólo para las vacunas. Sin embargo, ese ‘acuerdo’ no reflejó en lo más mínimo las propuestas originales de Sudáfrica, India y otros países en desarrollo, y fue diseñado para ser inviable. De hecho, no ha sido utilizable, como predijeron las OSC expertas. De cara a la CM13, los países deberían por lo menos haber acordado ampliar esas disposiciones a las pruebas de diagnóstico y los tratamientos y seguir negociando sobre este asunto de vida o muerte.
Pero parece que las grandes empresas farmacéuticas y sus gobiernos aliados –de Suiza, la UE, Japón y Estados Unidos— bloquearon la ampliación de la exención incluso a esas pírricas disposiciones. Al final, a pesar de una campaña mundial masiva de expertos en desarrollo y acceso a la salud, la codicia de las grandes empresas y la cobardía de los países ricos impidieron que se llegue a un acuerdo para ampliar a las pruebas y terapias el mísero acuerdo vigente.
Los miembros de la OMC aún tienen la oportunidad de hacer algo modesto con relación a los ADPIC: en las Conferencias Ministeriales se ha aprobado sistemáticamente una moratoria sobre las reclamaciones «no basadas en una infracción». Esto ha garantizado que los miembros no puedan presentar demandas contra otros miembros cuando consideren que alguna medida les ha impedido acceder a un beneficio que pretendían obtener con arreglo al acuerdo, aunque el otro país no haya violado el acuerdo. Esta moratoria debería aprobarse ahora de manera permanente.
Negociaciones multilaterales: Moratoria sobre el comercio electrónico
Cuando el comercio electrónico representaba todavía una fracción insignificante del comercio mundial, los miembros de la OMC acordaron una ‘moratoria’ sobre la imposición de aranceles o derechos de aduana a las transmisiones electrónicas. Ya es hora de ponerle punto final a estas vacaciones fiscales de las grandes empresas de tecnología. Los países deben tener el derecho a decidir si cobrarle impuestos a los libros electrónicos de Amazon, las películas de Netflix, la música de Apple, los programas informáticos de Microsoft y los videojuegos responde a su interés nacional, ya que estos operadores extranjeros compiten con las pequeñas y medianas empresas nacionales sin pagar aranceles.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y otras instituciones favorables al desarrollo, como la Red del Tercer Mundo, el South Centre o Centro del Sur y el International Centre for Tax and Development – ICTD (Centro Internacional para los Impuestos y el Desarrollo, según Wikipedia) del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo (IDS, por sus siglas en inglés), afiliado a la Universidad de Sussex, han todos ellos demostrado que la pérdida de ingresos de los países en desarrollo por permitir las importaciones electrónicas libres de aranceles es sustancial, y que esos ingresos podrían movilizarse para apoyar la industrialización digital en el mundo en desarrollo. Además, con ellos se podría ayudar a nivelar el terreno de juego para las empresas nacionales analógicas que comercian con arreglo a la estructura arancelaria convencional.
Sin embargo, dándole un enorme espaldarazo a las grandes empresas tecnológicas y su agenda de oposición a los impuestos, la Secretaría de la OMC convenció al Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el FMI y una rama de la UNCTAD para que elaboraran un documento en el que se afirma que los ingresos serían mínimos, pero se basa en premisas falsas y refutadas. Y aunque fuera como sostienen, ¿por qué no permitir que los países elijan?
En la CM13, los miembros de la OMC deberían dejar que la moratoria caduque, en lugar de prorrogarla. La Iniciativa Conjunta sobre comercio electrónico pretende anticiparse y evitar tales discusiones en el futuro haciendo que la prohibición sea permanente.
Negociaciones multilaterales principales: Agricultura
Algunas de las negociaciones multilaterales más importantes de la XIII Conferencia Ministerial se centrarán en la agricultura. En la fundación de la OMC, los miembros acordaron que los países que más subvencionaban -principalmente EE.UU. y Europa- limitarían esos subsidios a los niveles vigentes en ese momento y negociarían un acuerdo para reducirlos. Se concedieron una cláusula de paz durante varios años por la que estos miembros se comprometían a no demandarse mutuamente por incumplir el acuerdo. Sin embargo, las negociaciones para reducir las subvenciones nunca han llegado a concluirse.
En particular, la cuestión de los subsidios masivos que los países desarrollados otorgan a sus productores de algodón resultó tan atrozmente perjudicial, sobre todo para cuatro países africanos (Benín, Burkina Faso, Chad y Malí, pero también para otros), que los miembros acordaron llegar a un acuerdo expeditivo para disciplinar las subvenciones al algodón, en 2005. Esto tampoco ha llegado a resolverse hasta la fecha.
Hoy en día, países como Estados Unidos siguen subvencionando a sus agricultores por montos en torno a los $20.000 dólares USD por productor agrícola. Mientras, en un país como India, las cifras se aproximan a los $300 dólares USD por agricultor. En India, el problema del hambre y la desnutrición llegó a niveles tan críticos que más de 3.000 organizaciones de la sociedad civil que abogan por la seguridad alimentaria intentaron, hace algunos años, que el Sistema de Distribución Pública de Alimentos dejara de ser una herramienta política utilizada para ganar elecciones y se convirtiera en un Derecho a la Alimentación garantizado para la gente en situación de pobreza.
Las organizaciones conquistaron una ley que prescribe que el gobierno debe mantener Reservas Públicas de Alimentos como buen práctica obligatoria. No es sólo un mercado. El Estado interviene para garantizar derechos, lo que significa que el gobierno no sólo distribuye alimentos a través de un sistema de distribución publica de alimentos, sino que compra los alimentos a las y los agricultores a un precio administrado y digno. Esto se debe a que la inmensa mayoría de las personas en situación de pobreza extrema (unos 800 millones) en India son agricultoras. De este modo se reduce la pobreza en ambos lados de la cadena, apoyando la producción y el consumo.
Estos programas de constitución de reservas públicas de alimentos no sólo existen en la India. Se utilizan en Egipto, Indonesia, Jordania, Kenia, Marruecos, Paquistán, Túnez, Turquía, Zambia y Zimbabue, entre otros países.
Según las anacrónicas normas de la OMC, esas compras públicas a precios administrados para constituir esas reservas de alimentos constituirían un subsidio concedido a las y los productores que distorsiona el mercado, ya que en principio fomenta la sobreproducción. Es más, lo que se considera distorsionador no es sólo el precio de compra fijado por el gobierno por encima del precio del mercado. También lo es la diferencia entre el precio de compra y un precio base, ¡que la OMC fijó como precio medio entre 1986 y 1988! Desde entonces se ha producido una tremenda inflación, especialmente en los alimentos, y más aún en los de los países en desarrollo. Ese precio base no se aproxima en lo más mínimo a la realidad; fue fijado hace más de 35 años (más viejo que la OMC) y deriva en una sobreestimación extrema del subsidio realmente otorgado.
Estas normas son contrarias a toda lógica y el sentido común. Cuando se les cuestiona, los negociadores estadounidenses dicen que la respuesta es sencilla: India debe comprar arroz estadounidense, ¡que está subvencionado! Su meta parece ser que los 800 millones de agricultoras y agricultores indios que producen para el mercado interno pasen mucha hambre y que sus hijas e hijos sufran desnutrición y problemas de crecimiento, y que el dinero que India gasta en la distribución de alimentos se destine a comprar arroz estadounidense subsidiado en lugar que para ayudar a su propia gente en situación de pobreza en las zonas rurales de la India.
Afortunadamente, una coalición amplia de países en desarrollo –el conocido como G33, junto con el Grupo de países del África, el Caribe y el Pacífico (ACP), es decir, unos 80 países en total— ha luchado denodadamente en la OMC contra estas normas arcaicas, que son sumamente perjudiciales para su seguridad alimentaria.
Esta coalición logró en 2013 una Cláusula de Paz transitoria. Pero esta cláusula de paz es muy restrictiva, con condiciones bastante onerosas. Un país sólo puede invocar la cláusula de paz para los cultivos básicos tradicionales; sólo para los programas ya existentes cuando la cláusula de paz entró en vigor; sólo si cumplen unas condiciones de salvaguardia ambiguas, como no distorsionar el mercado ni afectar negativamente a la seguridad alimentaria de otros países; y sólo si el país efectivamente proporciona notificaciones exhaustivas, sirviéndole en bandeja de plata a sus oponentes todos los datos que necesitan para una demanda en su contra. Y eso es exactamente lo que ha ocurrido. Estados Unidos ya presentó ante la OMC una demanda contra India por subvencionar alimentos cultivados para el consumo interno. Todo parece indicar que para Estados Unidos la cantidad de niñas y niños que están padeciendo hambre y problemas de crecimiento en India y otros países en desarrollo no es suficiente para saciar la codicia de los países y las grandes empresas del agronegocio que son grande exportadores agroalimentarios.
Pero la cláusula de paz es transitoria. Los miembros se comprometieron a negociar una solución permanente a la cuestión de las reservas públicas de alimentos al 2017, pero nunca lo han hecho. En la CM13, las grandes empresas del agronegocio de la UE, EE.UU. y Australia (y también, por desgracia, un par de países en desarrollo que son grandes exportadores de productos agroalimentarios del agronegocio) han dejado muy en claro que los intereses de lucro de las empresas multinacionales exportadoras son más importantes que las vidas de cientos de millones de niñas y niños y adultos de todo el mundo.
Los países en desarrollo también han demandado desde hace tiempo que se les permita aumentar los aranceles para proteger sus mercados internos toda vez que sufran avalanchas de importaciones. Este Mecanismo de Salvaguardia Especial (MSE) propuesto para los países en desarrollo es similar a la Salvaguardia Especial para la agricultura (SGE) con que ya cuentan muchos países desarrollados. Pero el MSE ha estado bloqueado durante décadas por algunos miembros de la OMC, y los países desarrollados siempre tratan de obtener concesiones arancelarias adicionales a cambio.
También hay negociaciones sobre otras cuestiones normativas del ’acceso al mercado’. La coalición de países que representa a las grandes empresas del agronegocio exportadoras, conocida como el Grupo de Cairns, quiere ahora que los países en desarrollo también recorten sus aranceles y subsidios, a pesar que tienen mucho menos margen de maniobra que los países desarrollados en materia de políticas. Para empezar, ¡los países en desarrollo no pueden costear subsidios cuantiosos para sus agricultoras y agricultores!
Desde la pandemia de COVID-19, los países vienen discutiendo acerca de la seguridad alimentaria, pero este diálogo también ha sido cooptado por países que siguen proponiendo la liberalización del comercio como única solución. Su idea es que los países deben ofrecer mayor acceso al mercado reduciendo los aranceles o derechos de importación y no imponiendo restricciones a las exportaciones. La OMC no permite las restricciones a la exportación en general, pero sí permite que los países recurran a ellas en casos de crisis alimentaria, para hacerle frente a problemas internos de inseguridad alimentaria.
Los países en desarrollo sí tienen algunos derechos especiales en materia de restricciones a la exportación. Pero les están presionando para que no restrinjan las exportaciones ni siquiera en momentos de crisis. Los países en desarrollo importadores netos de alimentos (NFIDC, por su acrónimo en inglés) y los países menos adelantados (PMA) están habilitados a recibir un trato preferencial, pero liberalizar las exportaciones no necesariamente garantiza que los alimentos lleguen a la gente más necesitada dentro o fuera de un país. Como ocurrió con muchos productos comerciales durante la pandemia de COVID-19, los alimentos pueden ir a parar al mejor postor. Y los países siempre pueden bajar los aranceles si necesitan importaciones; no hay que imponerles que lo hagan obligatoriamente.
No cabe duda que en la CM13 los miembros de la OMC deberían acordar una solución permanente para la constitución de reservas públicas de alimentos, así como para el MSE requerido hace tiempo. Pero es poco probable que los países desarrollados den su visto bueno debido al poder e influencia de intereses empresariales refractarios en las negociaciones, al mismo tiempo que seguirán presionando para acotar las restricciones a la exportación y abrir los mercados.
Negociaciones multilaterales principales: Negociaciones sobre las subvenciones a la pesca
En la Conferencia Ministerial anterior se llegó a un Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca (ASP, o AFS por sus siglas en inglés). El ASP prohíbe una serie de subsidios a la pesca y a las y los pescadores, entre los que se incluyen los destinados a la pesca de poblaciones sobreexplotadas, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), así como a la pesca en aguas no reglamentadas. Aunque hay quienes han elogiado el resultado, al no exigirles cuentas a los principales responsables históricos de la pesca excesiva a nivel mundial, socavando así la sustentabilidad de las poblaciones de peces al mismo tiempo que impone cargas adicionales a los países en desarrollo, más que una ‘cosecha temprana’, este acuerdo constituye una cosecha vacía.
No obstante, la OMC está ansiosa por llegar a un acuerdo adicional, pero el texto actual de las negociaciones no apoya ni la sustentabilidad de las poblaciones de peces, ni la conservación marina, ni el desarrollo, según una carta de los pueblos pescadores y sus aliados, impulsada por la Pacific Network on Globalization – PANG (red de Asia Pacífico sobre la globalización):
Una investigación estima que de los $35.400 millones de dólares USD destinados a subsidios a la pesca a nivel mundial en 2018, solamente el 19% se asignó al subsector de la pesca a pequeña escala, incluida la pesca artesanal y de subsistencia. Entretanto, más del 80% de los subsidios se destinaron al subsector de la pesca (industrial) a gran escala, de los cuales los subsidios que aumentaron la capacidad totalizaron $18.300 millones de dólares USD, siendo los subsidios al combustible la categoría de subsidios más alta ($7.200 millones de dólares USD).
Las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca se reanudaron en la OMC a partir del mandato del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 14.6, cuya meta es «prohibir ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y la pesca excesiva, eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y abstenerse de introducir nuevas subvenciones de esa índole, reconociendo que la negociación sobre las subvenciones a la pesca en el marco de la Organización Mundial del Comercio debe incluir un trato especial y diferenciado, apropiado y efectivo para los países en desarrollo y los países menos adelantados”.
El texto actual del Presidente de las negociaciones al respecto para la XIII Conferencia Ministerial no cumple el mandato de ese ODS debido [a lo siguiente]:
A los principales responsables no se les exige rendir cuentas. En el texto actual del Presidente no se reconoce la responsabilidad histórica por el estado actual de las poblaciones mundiales de peces y la pesca excesiva. El texto no pone la mira en la pesca a gran escala ni la pesca industrial. El diseño de las prohibiciones no tiene en cuenta las décadas de subsidios de las naciones pesqueras industriales a sus flotas, el resultado de lo cual es un texto que no enfrenta a los responsables de la pesca excesiva sostenida y que han multiplicado así la capacidad de sus flotas, ni a la riqueza que se ha acumulado a costa de las poblaciones de peces y los titulares de recursos pesqueros de los países en desarrollo.
Las y los pescadores a pequeña escala son presa en el acuerdo. Si un país en desarrollo captura más del 0,8% de la captura marina mundial, la exención permitida es para las y los pescadores a pequeña escala que cumplan los criterios de ser de «bajos ingresos, escasos recursos y/o pescadores de subsistencia» en un radio de 12 o 24 millas náuticas de la costa. Tanto la definición como el límite geográfico restringen severamente el margen de maniobra del que disponen estos gobiernos en materia de políticas para apoyar a sus pescadores de pequeña escala. También es sumamente injusto, ya que las y los pescadores a pequeña escala no son los responsables de la pesca insustentable.
Flexibilidades inadecuadas. Muchos titulares de recursos pesqueros de países en desarrollo aspiran a ampliar sus flotas nacionales para pescar en sus propias aguas sin tener que depender de flotas extranjeras. Para hacerlo pueden requerir subvenciones, pero este acuerdo lo dificulta. La división de los países en desarrollo en torno al porcentaje de captura marina mundial (por debajo o por encima del 0,8% según el texto actual del Presidente) socava los principios de trato especial y diferenciado y no refleja la capacidad interna de cumplimiento de las obligaciones del acuerdo con que deben contar los miembros. Un aspecto crucial es que la posibilidad de los países en desarrollo de acceder a las flexibilidades previstas depende de que cumplan los requisitos de notificación establecidos, que son mayores que los requeridos por el acuerdo sobre subvenciones vigente.
La OMC podrá decidir sobre las medidas de gestión de la pesca. El texto propuesto habilita que los subsidios prohibidos se mantengan, siempre y cuando se demuestre que las poblaciones que se pescan están gestionadas de manera sustentable. Se trata de una cláusula desequilibrada, ya que beneficiará a quienes ya cuentan con mecanismos de monitoreo avanzados, es decir, los países desarrollados, para que sigan subsidiando sus flotas. También abre la posibilidad a que las medidas de conservación de un miembro sean impugnadas ante y por la OMC, que es un organismo con capacidad coercitiva pero sin experiencia en gestión pesquera, lo que de nuevo favorece a los miembros con capacidad de impugnar a otro miembro.
Socava la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM). El texto actual del Presidente se interpone a los derechos soberanos de los países a gestionar y explotar sus recursos pesqueros al exigirles que eleven informes a la OMC sobre sus medidas de gestión para su posible impugnación, además de restringir su capacidad de apoyo a las flotas pesqueras nacionales. La OMC socavará los tratados internacionales vigentes sobre los océanos y debilitará en esa medida las capacidades de los países en desarrollo para gestionar las poblaciones de peces e impedir que las flotas pesqueras de altura o aguas distantes accedan a las poblaciones de peces.
Es un acuerdo desequilibrado que premia la capacidad. Tal como está redactado actualmente, el texto será de mayor utilidad para aquellos países, en su mayoría desarrollados, que ya tienen la capacidad de subsidiar a sus flotas y gestionar sus poblaciones de peces. La gestión y medición de las poblaciones de peces es prohibitivamente cara para muchos países en desarrollo, y por ello les resulta más difícil gestionar todas sus poblaciones de peces y rendir informes a la OMC para acceder a las flexibilidades incluidas en el texto. Castigar a quienes tienen las capacidades más limitadas para gestionar, subsidiar o notificar no aborda el grave estado de las poblaciones de peces mundiales, sino que castiga a aquellos en quienes recae la menor cuota de responsabilidad por esa situación.
Es un proceso antidemocrático y divisorio. El resultado de la CM12 fue impulsado por la Secretaría de la OMC y sólo se logró mediante negociaciones que duraron toda la noche, algo fuera del alcance de muchas delegaciones de países en desarrollo. No se ha visto ningún intento de involucrar a las organizaciones de pescadoras y pescadores a pequeña escala en estas negociaciones. Además, es imprescindible darles a los países en desarrollo y a los PMA miembros suficientes oportunidades para participar y expresar sus opiniones hasta el final, ya que las consultas tipo ‘sala verde’ son incompatibles con el enfoque deseado.
Por todo ello, las organizaciones de los pueblos pescadores y sus aliados exhortan «a los ministros a que se aseguren de que las negociaciones sobre la pesca excesiva y los subsidios al exceso de capacidad, sea cual sea su resultado, ponga la mira en quienes tienen la mayor cuota de responsabilidad histórica por la sobreexplotación y el agotamiento de las poblaciones de peces, excluya de cualquier tipo de prohibición de los subsidios a todas las y los pescadores de pequeña escala, impida que la OMC se pronuncie sobre la validez de las medidas de conservación y gestión que aplican los miembros y respete los derechos soberanos de los países en virtud de la CNUDM».
Posiciones a favor del desarrollo, las y los trabajadores y el medioambiente
La sociedad civil mundial, que trabaja conjuntamente en la red mundial Nuestro Mundo No Está en Venta (OWINFS, por sus siglas en inglés), aboga desde hace tiempo por un giro completo en la orientación de las normas multilaterales del comercio. La normativa mundial debe permitir a los países salvaguardar la seguridad alimentaria, fomentar empleos y medios de sustento de buena calidad, garantizar una supervisión de las reglamentaciones en función del interés público, y participar del desarrollo sustentable –en lugar de imponerles restricciones en aras de un ‘comercio’ beneficioso para las grandes empresas multinacionales exportadoras.
Mientras eso no ocurra, la red demanda la realización de evaluaciones del impacto social de las normas vigentes y sus efectos en la desigualdad, el empleo, la seguridad alimentaria, la estabilidad financiera, los servicios públicos, el acceso a medicamentos, y otros asuntos, con vistas a introducir los cambios requeridos en las normas vigentes para garantizar un sistema multilateral de comercio que sea sustentable, socialmente justo y democrático.
En lo inmediato, para la CM13, el camino hacia un resultado favorable a las y los agricultores, pescadores, trabajadores, el medioambiente y el desarrollo está claro:
- No seguir insistiendo en aplicar un programa de reforma de la OMC falseado.
- ¡Concluir el Programa de Doha para el Desarrollo!
- Respecto de las Iniciativas Conjuntas: No seguir insistiendo con acuerdos plurilaterales en lugar de encarar los verdaderos problemas multilaterales en el organismo multilateral que es la OMC. Las Iniciativas Conjuntas referidas al comercio electrónico, el medioambiente, las MiPyME, las cuestiones de género, la Facilitación de las Inversiones, y la Reglamentación Nacional, son todas ellas nocivas para la alimentación, los medios de sustento y el desarrollo sustentable.
- Dejar de utilizar la ‘sostenibilidad’ para encubrir políticas neoliberales, y examinar más bien de qué manera el comercio contribuye al cambio climático y cuáles son los cambios requeridos para limitar y reducir el daño.
- Acordar una exención verdadera para las vacunas, terapias y pruebas de diagnóstico para la COVID-19 y prorrogar la moratoria de los ADPIC sobre las reclamaciones no basadas en una infracción.
- Oponerse a la moratoria sobre los derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, ya que no es otra cosa que evasión de impuestos por las grandes empresas de tecnología.
- Sobre la agricultura: Acordar una solución permanente sin complicaciones para las reservas públicas de alimentos, acordar un Mecanismo de Salvaguardia Especial, oponerse a las demandas del Grupo de Cairns tendientes a incrementar el ‘libre comercio’ en la agricultura, y permitir a los países pobres proteger su producción nacional de alimentos.
- Sobre la pesca: Permitir que los países en desarrollo amplíen su producción pesquera artesanal para la seguridad alimentaria y como medio de sustento, y respetar los derechos actuales de los miembros bajo la CNUDM. Los países que provocaron la pesca excesiva mundial deben reducir sus flotas y sus subsidios, no sólo enfrentar restricciones respecto de su situación actual.
Estamos muy lejos aún de la verdadera e imperiosamente necesaria transformación del sistema mundial de normas del comercio internacional. Pero hoy más que nunca, es clave la presencia de una sociedad civil bien organizada en la XIII Conferencia Ministerial de la OMC, para ayudar a los países en desarrollo a oponer resistencia a la ofensiva de los países ricos en pos de una OMC aún más pro-empresarial.
La autora agradece a la Profesora Jane Kelsey y a Kinda Mohamadieh, Ranja Sengupta, Adam Wolfenden, Sanya Reid Smith y Abhijit Das por sus aportes sustantivos y editoriales.
Deborah James (djames@cepr.net) es Directora de Programas Internacionales del Centro de Investigación en Economía y Política (www.cepr.net) y hace la facilitación de la red mundial de organizaciones de la sociedad civil sobre la OMC, Nuestro Mundo No Está en Venta (OWINFS, www.ourworldisnotforsale.net).
